დასახლების საერთო კრება - ჩართულობის ქმედითი მექანიზმი
საქართველოს ორგანული კანონში “ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი” ადგილობრივი თვითთმართველობა განმარტებულია როგორც „თვითმმართველ ერთეულში რეგისტრირებულ საქართველოს მოქალაქეთა უფლება და შესაძლებლობა, მათ მიერ არჩეული ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მეშვეობით, საქართველოს კანონმდებლობის საფუძველზე გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები.“გამომდინარე ამ განმარტებიდან, ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის, როგორც ადგილობრივი დემოკრატიის განხორციელების უმთავრესი მექანიზმისთვის, ძალზედ მნიშვნელოვანია არჩეული ადგილობრივი ხელისუფლების მხრიდან მოსახლეობის გადაწყვეტილების პროცესში ჩართვის სრულფასოვანი უზრუნველყოფა. ამასვე ამბობს „ევროპული ქარტია ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“, სადაც აღნიშნულია, მიუხედავად იმისა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობა ლეგიტიმურია მხოლოდ არჩეული წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი სტრუქტურის შემთხვევაში, „ეს დებულება არანაირ ზეგავლენას არ მოახდენს მოქალაქეთა მონაწილეობაზე ასემბლეებში, რეფერენდუმებში და ნებისმიერი სახის პირდაპირ მონაწილეობაზე იქ, სადაც ეს კანონით ნებადართულია“ (მუხლი 3.2). სწორედ ამ საფუძველზე, საზოგადოებრივი ორგანიზაციების ფართო მონაწილეობით, 2015 წლის 22 ივლისს ორგანულ კანონში „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“, განხორციელდა ცვლილება და მოქალაქეთა მონაწილეობის ერთ-ერთ უმთავრეს ფორმად განისაზღვრა დასახლების (სოფლის) საერთო კრება.
2006 წელს განხორციელებული თვითმმართველობის რეფორმის შემდეგ ადგილობრივი თვითმმართველობა დასცილდა სოფელს და იგი მუნიციპალურ დონეზე ავიდა. მაგალითად, ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტის 55 სოფელს ერთი თვითმმართველობა ყავს. არადა სოფელი თავისი არსით ცალკე თემს, საერთო ოჯახს წარმოადგენს თავისი პრობლემებით, რომლებიც ხშირად სხვა თემებისგან განსხვავებულ ხასიათს ატარებს. სოფელმა უკეთ იცის საკუთარი საჭიროებები, ვიდრე თუნდაც მუნიციპალიტეტის კვალიფიციურმა სამსახურებმა. თუმცა, რა უნდა გაკეთდეს კონკრეტულ სოფელში, სოფლის გარეთ, მუნიციპალურ დონეზე წყდება. ასევე, არა სოფლის მოსახლეობის წარმომადგენლები, არამედ მუნიციპალური გამგეობის სამსახურები ამოწმებენ კონკრეტულ სოფელში შესრულებული სამუშაოებისა და განხორციელებული სერვისების ხარისხს. როგორც წესი, გამგეობების შიდა მონიტორინგის შედეგები სოფლის მოსახლეობისთვის ცნობილი არ არის. გამომდინარე აქედან, სოფლის მოსახლეობის დაგაწყვეტილების პროცესში ჩართულობის, მისი ინტერესების მეტად გათალისწინების თვალსაზრისით ძალზე მნიშვნელოვანი პროგრესია კანონში ადგილობრივი მოსახლეობის ჩართულობის ისეთი მექანიზმის არსებობა, როგორიცაა დასახლების საერთო კრება. იგი წარმოადგენს ადგილობრივი მოსახლეობის თვითორგანიზაციისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებაში მოქალაქეთა მონაწილეობის ფორმას (ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი, მუხლი 85.3) და უზრუნველყოფს დასახლებაში (სოფელში) რეგისტრირებული ამომრჩევლების ქმედით ჩართულობას ამ დასახლების (სოფლის) მნიშვნელოვანი თემების განხილვის, გადაწყვეტის, მუნიციპალიტეტის წინაშე ინიცირების პროცესში. კრება უფლებამოსილია იმსჯელოს სოციალურ-ეკონომიკურ პროექტებზე მათ ბიუჯეტში ასახვამდე, განიხილოს შესრულებული ან მიმდინარე პროექტები და წარადგინოს შენიშვნები და წინადადებები, წარადგინოს პეტიცია. თავის მხრივ მუნიციპალიტეტი ვალდებული გახდა განიხილოს საერთო კრების გადაწყვეტილება და დასაბუთებული პასუხი აცნობოს კრების წევრებს ან კრების რჩეულს. მუნიციპალიტეტი ასევე ვალდებული გახდა ამ დასახლებაში განსახორციელებელი პროექტები განსახილველად წარუდგინოს კრებას, შეათანხმოს დასახლების საზღვრების შეცვლის საკითხი.
დასახლების საერთო კრების მოწვევის, ჩატარებისა და და რეგისტრაციის წესი რეგლამენტირდება ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით. ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტის შემთხვევაში, სადაც არც ერთ სოფელში არ არის 2000-ზე მეტი ამომრჩეველი, შესაძლებელია კრება მოწვეული იქნას, როგორც მუნიციპალიტეტის, ასევე საინიციატივო ჯგუფის მიერ. მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დამტკიცებული აქვს დასახლების საერთო კრების ტიპიური დებულება. საინიციატივო ჯგუფის მიერ კრების ინიცირებისას ჯგუფის 3 წევრს კოდექსში და საკრებულოს მიერ მიღებული დებულებაში აღნიშნული სტანდარტით განცხადება შეაქვს გამგებლის სახელზე, რომელიც ვალდებული ხდება დაარეგისტრიროს ინიციატივა და 3 დღის ვადაში გასცეს რეგისტრაციის ცნობა. კოდექსში გაწერილი რეგისტრაციაზე უარის თქმის შემთხვევაც, რომელიც აუცილებლად უნდა დასაბუთდეს და წერილობითი სახით მიეწოდოს საინიციატივო ჯგუფს. საინიციატივო ჯგუფის მიერ რეგისტრირებულ ამომრჩეველთა 5% ხელმოწერის შეგროვებისა და ასეთი განაცხადის გამგებელთან წარდგენის შემდეგ, კრება ინიშენება წარდგენიდან სულ დიდი მე-15 დღეს. კრებას უნდა ესწრებოდეს ამომრჩეველთა 20%, რომ იგი ლეგიტიმურად ჩაითვალოს, რაც ძალიან რთულად მიღწევადია, რადგან, როგორც წესი, ადგილზე რეგისტრირებული ამომრჩევლების საკმაოდ დიდი ნაწილი მუდმივად გასულია სამუშაოს საძიებლად.
მაგალითი #1. ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტის სოფელ ჭყონაგორას დიდი ხანია საერთო საძოვრის შემოღობვის პრობლემა აქვს. სოფლის მცხოვრებთა ნაწილმა ჩათვალა, რომ ამ პრობლემის მოგვარების კარგი საშუალება იქნება ჭყონაგორას საერთო კრების მოწვევა, კრებაზე გარდა რჩეულის არჩევისა, საკითხად საძოვრის შემოღობვის დასმა და გამგებლისთვის მიწოდება შემდგომი რეაგირებისთვის. სოფლის საინიციატივო ჯგუფის მიერ საკრებულოს მიერ მიღებული დებულების დაცვით შედგენილი იქნა კრების მოწვევის ინიციატივა, ჩატარების თარიღით, დღის წესრიგით და ინიციატივის რეგისტრაციის თხოვნით. 2016 წლის 24 აპრილს განაცხადი შევიდა მუნიციპალიტეტის გამგებლის სახელზე. არათუ კოდექსით განსაზღვრულ 3 დღეში, საინიციატივო ჯგუფის წევრებს საერთოდ არ მიუღიათ პასუხი არც რეგისტრაციაზე, არც მოტივირებულ უარზე.
ერთის მხრივ, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ დაარღვია ორგანული კანონი, მეორე მხრივ საინიციატივო ჯგუფმა, იმის გამო, რომ სამწუხაროდ ვერ ერკვევა კანონმდებლობაში, არ აქვს ადვოკატირების გამოცდილება, არ გააგრძელა მუშაობა კრების მოწვევაზე. შედეგი: ნაკლები „თავის ტკივილი“ ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის და გამძაფრებული ნიჰილიზმი ჭყონაგორას მოსახლეობისვის.
2016 წლის 4 თებერვალს საქართველოს მთავრობამ გამოსცა დადგენილება #54 „სოფლის მხარდამჭერი პროგრამის დამტკიცების შესახებ“, რომლის 11-ე მუხლში წერია „.. დასახლებისთვის გამოყოფილი თანხის მიზნობრიობა დგინდება მოსახლეობასთან შეხვედრის გამართვით (ხაზი აქაც და ყველგან ჩვენია) ან საქართველოს ორგანული კანონის, „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ XI თავით განსაზღვრული დასახლების საერთო კრების ჩატარებით და აისახება მოსახლეობასთან შეხვედრის/დასახლების საერთო კრების ოქმში“. ადგილობრივი ხელისუფლება ამ საკითხის მოსაგვარებლად მხოლოდ მოსახლეობასთან შეხვედრებს ატარებდა. შედეგად მივიღეთ, ის რომ საქართველოს არცერთ მუნიციპალიტეტში არცერთი დასახლების საერთო კრება არ შემდგარა და ეს ინსტიტუციური წარმონაქმნი ჯერჯერობით მხოლოდ ქაღალდზე არსებობს. (ინფორმაცია მოგვაწოდა “საქართველოს თვითმმართველობათა ეროვნულმა ასოციაციამ” - www.nala.ge ). მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ თუ სოფელში საერთო კრება შედგა, რჩეული აირჩა, კოდექსის თანახმად გამგებელი ვალდებული ხდება წელიწადში ორჯერ საკუთარი ინიციატივით მოიწვიოს ამ სოფლის საერთო კრება. ცხადია, ეს სულაც არ არის კომფორტული ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის, მაშინ, როცა სოფლების რაოდენობა ბევრია, გამგებელი ერთი.
მაგალითი 2. თელავის თემის მუნიციპალიტეტში, 2016 წელს ”სოფლის მხარდაჭერის პროგრამის” ფარგლებში სოფლის კრებები აღარ გაიმართება. აღნიშნული გადაწყვეტილება საკრებულომ გამგეობის მოთხოვნის შესაბამისად მიიღო. გადაწყვეტილება მიმდინარე წლის დასაწყისში მიიღეს და როგორც მუნიციპალიტეტი აცხადებს, მას საქართველოს მთავრობის მიერ გამოცემული განკარგულების თანახმად, ნებისმიერ მუნიციპალიტეტს შეუძლია თავად განსაზღვროს ჩატარდება თუ არა სასოფლო კრებები (საუბარია დადგენილება #54, პუნქტი 11). საკრებულოს თავმჯდომარის განცხადებით „ეს არ შეამცირებს მოსახლეობის ჩართულობას თვითმმართველობაში, რადგან ყველა საკითხი, რომელზეც უნდა დაიხარჯოს სოფლის მხარდაჭერის პროგრამით გამოყოფილი თანხა, წინასწარ შესწავლილია. განხორციელდება მასშტაბური პროექტები, როგორებიც არის სპორტული კომპლექსების და კულტურის ცენტრის მშენებლობა“. (http://www.interpressnews.ge/ge/regioni/376041-thelavis-themis-municipalitetshi-soflis-krebebi-aghar-gaimartheba.html?ar=A )
ცხადია, სოფლის მხარდაჭერის პროგრამების მოსახლეობასთან შეთანხმება თვითმმართველობის ვალდებულებად დარჩა, თუმცა, რადგან დასახლების საერთო კრების მოწვევას, ჩატარებას და მუნიციპალურ რეესტრში რეგისტრაციას საკმაო დრო და ძალისხმევა სჭირდება, მოსახლეობის რეალური ჩართულობის ეს მეთოდი არსად არ გამოყენებულა.
დასკვნები:
- საქართველოს ორგანული კანონი ‘ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ იძლევა შესაძლებლობას კარდინალურად ამაღლდეს სოფლის მოსახლეობის ჩართულობა მუნიციპალური გადაწყვეტილების მიღების, სერვისების მონიტორინგისა და შეფასების, ანგარიშგების პროცესში;
- დასახლების საერთო კრების მოწვევა დაშვებულია ადგილობრივი საინიციატოვო ჯგუფის მიერ;
- ვალდებულება კრებას დაესწროს დასახლებაში რეგისტრირებულ ამომრჩეველთა 20% მაინც, ძალზედ ართულებს კრების ლეგიტიმაციას;
- ადგილობრივი ხელისუფლება არ არის დაინტერესებული დასახლების საერთო კრების მოწვევით, რადგან მნიშვნელოვნად იზრდება მისი პასუხილსმგებლობისა და ანგარიშგების ხარისხი;
- მოსახლეობის უდიდესმა ნაწილმა არ იცის თუ რა სიკეთეებს შეიცავს მათი სოფლისთვის ლეგიტიმური საერთო კრების არსებობა, მეტიც, საერთოდ არ არის საქმის კურსში ჩართულობის ასეთი საკანონმდებლო მექანიზმის შესახებ.
სტატიისმომზადება შესაძლებელი გახდა ევროპის ფონდისმხარდაჭერითდაშვედეთის საერთაშორისო განვითარების სააგენტოს (SIDA) დაფინანსებით მიმდინარე „საქართველოს სასოფლო დარბაზის“ პროექტის „გადაწყვეტილების მიღების პროცესში სასოფლო თემების მონაწილეობის გაძლიერების ხელშეწყობა“ ფარგლებში. ბროშურის შინაარსზე პასუხისმგებელია „საქართველოს სასოფლო დარბაზი“. მასში გადმოცემული მოსაზრებები შეიძლება არ ემთხვეოდეს შვედეთის საერთაშორისო განვითარების სააგენტოს და/ან ევროპის ფონდის შეხედულებებს.
ამირან გიგინეიშვილი
პროექტის მენეჯერი,
საქართველოს სასოფლო დარბაზის აღმასრულებელი დირექტორი,